การกระจายอำนาจ: กลไกสำคัญที่ยังขาดหายไปในการแก้ปัญหาฝุ่นภาคเหนือ

การประชุมระดับชาติเรื่อง มลพิษทางอากาศ PM2.5 ครั้งที่ 2 (2nd Thailand National PM2.5 Forum) ระหว่างวันที่ 20-21 มกราคม 2569 ที่ผ่านมาเป็นการเปิดการพูดคุยกันระหว่างภาคส่วนต่างๆ ทั้งภาคประชาชน ประชาสังคม ภาครัฐ และภาคธุรกิจ เพื่อร่วมกันสะท้อนแนวทางและเจตนารมณ์ในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศ โดยได้แบ่งหัวข้อการพูดคุยตามห้องย่อยในประเด็นมลพิษที่เกี่ยวข้องกับบริบทพื้นที่ต่างๆ ได้แก่ เขตเมือง เกษตรและฝุ่นข้ามพรมแดน ฟังไฟ (ป่า) ข้อมูลและเขตควบคุมมลพิษ  และนโยบายสุขภาพ 

หนึ่งในบทสนทนาที่มีตัวแทนภาครัฐเข้าร่วมแลกเปลี่ยนในห้องฟังไฟ (ป่า) คือหัวข้อ “สิทธิอำนาจในกระบวนการแผนจัดการไฟในพื้นที่ป่าระหว่างชุมชน – องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น – หน่วยงานป่าไม้: ความก้าวหน้าและข้อเสนอ” ซึ่งมุ่งอภิปรายถึงสถานการณ์กลไกการปกครองในพื้นที่ป่า โดยเฉพาะประเด็นการถ่ายโอนภารกิจด้านการดูแลป่าไม้ รวมถึงการจัดสรรงบประมาณเพื่อการจัดการ แก้ไข และเยียวยาปัญหาไฟป่าในพื้นที่ การเสวนาครั้งนี้มีผู้แทนจากกรมป่าไม้ ได้แก่ ดุลยฤทธิ์ ฤทัยอรุณรัตน์ ผู้อำนวยการส่วนควบคุมไฟป่า ผู้แทนจากส่วนกลาง สำนักงานปลัดนายกรัฐมนตรี ได้แก่ วิทยา โชคเศรษฐกิจ ผู้อำนวยการส่วนนโยบายและแผนการกระจายอำนาจ สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้แทนจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ วรกานต์ กาเรือง นายกเทศมนตรีตำบลแสนไห อำเภอเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่

ภายใต้หมอกควันของมลพิษทางอากาศ ชุมชนมักถูกกล่าวโทษว่าเป็นผู้ก่อมลพิษและเผาป่า แต่แท้ที่จริงแล้วคือผู้ดูแลป่าและจัดการไฟ ปัญหาหลักของการจัดการไฟภาคป่าไม้คืองบประมาณที่น้อยเมื่อเทียบกับภาระหน้าที่ในการดูแลป่านับพันนับหมื่นไร่ บทสนทนานี้จึงเป็นการสะท้อนมุมมองของภาครัฐในระดับส่วนกลางและการทำงานเชื่อมโยงระดับท้องถิ่นที่เกิดขึ้นในหลายปีที่ผ่านมาต่อการแก้ปัญหาฝุ่น-ไฟ 

ดุลยฤทธิ์ ในฐานะผู้แทนจากกรมป่าไม้ ระบุถึงความหมายของการถ่ายโอนภารกิจ คือ การมอบอำนาจและการใช้อำนาจ ตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 และพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 หรือการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการร่วมกับรัฐ ดุลยฤทธิ์สะท้อนว่า “หลายคนมักมองว่ากรมป่าไม้ถ่ายโอนเพียงภารกิจ แต่ไม่ได้ถ่ายโอนงบประมาณ” สำหรับกรมป่าไม้ การถ่ายโอนจากส่วนกลางหมายถึงการส่งต่อภารกิจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในด้านการควบคุมไฟป่า ซึ่งเดิมเป็นหน้าที่ของกรมป่าไม้ ดุลยฤทธิ์อธิบายเพิ่มเติมว่า นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้วางรากฐานสำคัญด้านสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะมาตรา 56 ที่รับรองสิทธิของบุคคล ชุมชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการใช้สิทธิและมีส่วนร่วมกับรัฐในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ป่าไม้ ความหลากหลายทางชีวภาพ และสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน ต่อมาในปี 2542 กรมป่าไม้จึงถ่ายโอนภารกิจดูแลไฟป่าให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยที่มีหน่วยงานใหญ่เป็นพี่เลี้ยงให้กับท้องถิ่น ดุลยฤทธิ์ ระบุว่าดังนั้นแล้วทุกวันนี้เจ้าของภารกิจควบคุมไฟป่าจึงเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในด้านปัญหางบประมาณนั้น ดุลยฤทธิ์เผยว่าเนื่องจากสำนักงบมองว่าเป็นภารกิจถ่ายโอนจึงจำเป็นต้องของบไปยังสำนักงบประมาณ และกรมป่าไม้ไม่สามารถของบได้ เช่นนี้แล้ว “ไฟป่าต้องนิยามให้ชัด และกำหนดพื้นที่ให้ชัดเจน” เพื่อการของบประมาณตามพื้นที่และหน่วยงานผู้รับผิดชอบได้อย่างถูกต้อง คำแนะนำของกรมป่าไม้ต่อการของบประมาณและภารกิจถ่ายโอน คือ “ถอดบทเรียนเรื่องการถ่ายโอนภารกิจที่ผ่านมา จัดทำข้อตกลงระหว่ากรมส่งเสริมท้องถิ่นและสำนักงบประมาณ โดยให้กองคลังของท้องถิ่นเป็นแนวทางในการเบิกจ่าย และท้องถิ่นเขียนคำของบประมาณตามบริบทของพื้นที่”

ด้าน วิทยา ตัวแทนจากสำนักงานปลัดนายกรัฐมนตรี กล่าวว่า “ตั้งแต่ปี 2545 เป็นต้นมา ภารกิจการจัดการไฟป่าเป็นความรับผิดชอบของสองหน่วยงาน คือ กรมป่าไม้ (งานอาสาควบคุมไฟป่า ประชาสัมพันธ์ และขอบเขตพื้นที่ เป็นพี่เลี้ยงอบรมดับไฟป่าให้กับอปท.) และกรมอุทยาน โดยทั้งคู่รับภารกิจในการจัดการไฟป่า และการกระจายอำนาจ” อีกทั้งย้ำว่า “แผนการกระจายอำนาจ จะต้องเข้าสภาทั้งสส. และสว. มีหน้าที่ในการติดตามผลด้วย นอกจากนี้ ส่วนกลางจะต้องมีความพร้อมในการเป็นพี่เลี้ยงด้วย” สำหรับในประเด็นปัญหางบประมาณนั้น วิทยา ระบุว่า “งบประมาณของประเทศมีจำกัด และงบไฟป่าเพิ่งได้มาเมื่อไม่กี่ปี ในการประเมินงบประมาณ กรมป่าไม้ และกรมอุทยานจะพูดคุยกันได้ว่า งบท้องถิ่นจะต้องสอดคล้องกับความต้องการใช้งบและคน”

ผู้ที่รับภารกิจโดยตรงจาก ผอ. ดุลยฤทธิ์ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยตัวแทนเสียงของการจัดการระดับอำเภอนั้นถูกสะท้อนผ่าน วรกานต์ กาเรือง นายกเทศมนตรี ตำบลแสนไห อำเภอเวียงแหง เชียงใหม่  “เรามักกลายเป็นจำเลยโดยไม่รู้ตัว ว่าเป็นคนเผา เป็นคนก่อจุดความร้อน แต่ในความเป็นจริง จุดความร้อนของอำเภอเวียงแหง ในปี 2567 มี 380 จุด และในปี 2568 ลดลงจนเหลือเพียง 20 จุด” วรกานต์กล่าว พร้อมเผยว่า “ก่อนการถ่ายโอน เราจะไม่มีงบประมาณในการจัดการไฟ” 

วรกานต์สะท้อนถึงปัญหาว่าการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณดังนี้

1. ความชัดเจนการประกาศและคำสั่ง
2. การจัดสรรงบประมาณ ที่สวนทางกับความต้องการการใช้งบประมาณ
3. งบกลางไม่สามารถนำมาใช้ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ
4. ข้อระเบียบทำให้การใช้งบประมาณ และการเบิกจ่ายมีเงื่อนไข ข้อจำกัด ภายใต้ระเบียบเงินอุดหนุนและข้อการใช้จ่าย
5. การใช้ระบบแอพ FireD ที่ยังไม่มีแนวทางปฏิบัติชัดเจน

ตัวอย่างเชิงรูปธรรมของปัญหาดังกล่าวที่เกิดขึ้นเป็นประจำทุกปีคือ พื้นที่ป่าที่มีขนาดเล็กกว่ากลับได้ปริมาณงบประมาณเท่ากับพื้นที่ป่าขนาดใหญ่ ทำให้พื้นที่ป่าขนาดใหญ่นั้น “นี่คือปัญหาเรื่องงบประมาณ ที่ทำให้ต้องหางบจากส่วนอื่นมาสมทบ ที่ท้องถิ่นต้องแก้ปัญหาไปตามมีตามเกิด” วรกานต์ กล่าว “เราอยากให้คนในหมู่บ้านได้รับค่าตอบแทนในการเป็นเวรเฝ้าระวังไฟ ทุกอย่างติดขัดไปหมด ไม่มีอิสระ อีกทั้งโครงสร้างยังไม่เอื้อให้กับการทำนโยบาย บางครั้งปลัดก็มีอำนาจมากกว่านายก” วรกานต์ เล่าถึงปัญหา

ปัญหาที่ซ้ำเติมสถานการณ์ฝุ่นและไฟป่าในชุมชนที่พึ่งพิงทรัพยากรป่าไม้ คือโครงสร้างอำนาจแบบรวมศูนย์ที่ขาดการกระจายอำนาจสู่ระดับท้องถิ่นอย่างแท้จริง ส่งผลให้สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นเพียงการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลาง โดยที่ท้องถิ่นไม่ได้รับอิสระในการจัดการหรือการสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ ภายใต้บริบทของบรรยากาศการเลือกตั้ง สภาลมหายใจเชียงใหม่มุ่งหวังเห็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างผ่านการร่วมกันผลักดันประชามติ เพื่อเปิดทางสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทย อันจะนำไปสู่การกระจายอำนาจอย่างแท้จริง เนื่องจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มิได้บัญญัติเรื่องการกระจายอำนาจไว้อย่างชัดเจน อีกทั้งยังลดทอนสิทธิของประชาชนในการอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดี สิทธิของชุมชน และสิทธิในการแสดงความคิดเห็นต่อโครงการที่ส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและสุขภาพของประชาชน ปัญหาฝุ่น-ไฟนั้นต้องการการบริหารจัดการระดับท้องถิ่นและชุมชน ซึ่งจะเกิดขึ้นได้หากมีการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการกระจายอำนาจ นี่จะเป็นก้าวสำคัญสู่สิทธิอากาศสะอาดบนพื้นฐานสิทธิชุมชนและท้องถิ่นเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศอย่างยั่งยืน