เหตุผลที่พ.ร.บ.อากาศสะอาดต้องมี “กลไกตรวจสอบย้อนกลับ” ที่โปร่งใส เปิดเผยต่อสาธารณะ – รัตนศิริ กิตติก้องนภางค์ /สภาลมหายใจเชียงใหม่
ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด (Clean Air Act) กำลังอยู่ในการพิจารณาของรัฐบาลภายใต้การนำของ อนุทิน ชาญวีรกูล แต่สิ่งที่ประชาชนกำลังกังวลคือ “เขี้ยวเล็บ” ที่อาจหายไปของร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ หลังรัฐบาลและสมาชิกวุฒิสภาส่งสัญญาณว่าจะมีการปรับแก้ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด เพื่อให้เอื้อต่อการลงทุน โดยให้เหตุผลว่าร่างกฎหมายฉบับนี้อาจสร้างภาระต้นทุนมหาศาลต่อภาคการผลิต
หัวใจสำคัญของร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดที่ภาคประชาชนร่วมกันผลักดันนี้ คือการยึดหลัก “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (Polluter Pays Principle: PPP) เพื่อกำหนดให้ผู้ปล่อยมลพิษรายใหญ่ โดยเฉพาะภาคอุตสาหกรรมทั้งด้านเกษตรและการผลิต ต้องรับผิดชอบต่อการป้องกันและจัดการมลพิษ รวมถึงลดการปล่อยมลพิษตลอดทั้งห่วงโซ่คุณค่า ทั้งในประเทศและข้ามพรมแดน พร้อมเปิดเผยข้อมูลการก่อมลพิษของตนให้สาธารณชนเข้าถึงได้ หลักการนี้มีเป้าหมายเพื่อคุ้มครองสิทธิในอากาศสะอาด และเปลี่ยนภาระต้นทุนด้านสุขภาพที่ประชาชนต้องแบกรับ มาเป็นความรับผิดชอบของภาคอุตสาหกรรมผู้ก่อมลพิษโดยตรง สำหรับประชาชนในภาคเหนือตอนบนที่เผชิญวิกฤตฝุ่นควันมาร่วม 20 ปี ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดอาจเป็นความหวังเดียว เพราะอะไร..?
ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ําโขง คือ ความท้าทายของระบบตรวจสอบย้อนกลับที่โปร่งใสและรอบด้าน แม้แต่ละปีเมื่อเกิดปัญหามลพิษทางอากาศในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน ชุมชนในป่าและผู้ใช้ไฟเพื่อเศรษฐกิจจะกลายเป็นผู้ร้ายทั้งในวาทกรรมทางสังคม และผู้ร้ายทางกฎหมายที่ถูกจับกุมเนื่องจากการประกาศมาตรการห้ามเผาเด็ดขาดระดับจังหวัด แต่ข้อมูลด้านการเผาในที่โล่งระดับอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงมักชี้ให้เห็นว่า จุดความร้อนข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เป็นอิทธิพลสำคัญต่อการก่อฝุ่นพิษข้ามแดนมากถึง 35-41% โดยการวิเคราะห์ของกรีนพีซประเทศไทยและคณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่เผยว่า ปี 2566 จุดความร้อนในพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์มีสัดส่วนร้อยละ 41 (123,520 จุด) เมื่อเทียบกับ จุดความร้อนทั้งหมดที่พบในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (304,128 จุด) และ ปี 2567 จุดความร้อนในพื้นที่ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์มีสัดส่วนร้อยละ 35.06 (76,892 จุด, ร่องรอยเผาไหม้ 3.8 ลัานไร่) นอกจากนี้ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ยังเชื่อมโยงกับการทำลายป่า โดยผืนป่าในอนุภูมิภาคลุ่มนํ้าโขงหายไป 11.8 ล้านไร่ จากการขยายตัวของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในช่วงเพียงแค่ 10 ปี (ปี 2558-2567) เท่านั้น (กรีนพีซประเทศไทย 2567, 2568) ซึ่งในภาพรวมนั้น แต่ละปีจุดความร้อนในประเทศเพื่อนบ้านมีจำนวนสูงกว่าพื้นที่ภาคเหนือของไทยหลายเท่า แต่ประเทศไทยกลับได้รับผลกระทบจากฝุ่นพิษข้ามพรมแดนอย่างต่อเนื่อง แม้จะมีจุดความร้อนน้อยกว่าก็ตาม (ดังกราฟแสดง) ดังนั้น การลดฝุ่นพิษจากข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในภูมิภาคลุ่มน้ำโขงได้ อาจเท่ากับอากาศดีขึ้นจากการลดจุดความร้อนและฝุ่นข้ามแดนได้ถึง 35-41%
ดังที่กล่าวไปด้านบนว่า ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ําโขง คือ ความท้าทายของระบบตรวจสอบย้อนกลับที่โปร่งใสและรอบด้าน เนื่องจากแม้จะมีข้อมูลบ่งชี้ถึงความเชื่อมโยงฝุ่นพิษข้ามพรมแดนและไร่ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในระดับอุตสาหกรรม แต่ยังขาดมาตรการทางกฎหมายให้เกิดภาระรับผิดของอุตสาหกรรมเกษตรและเนื้อสัตว์รวมถึงเกษตรพันธสัญญา ซึ่งนั่นหมายความว่า กฎหมายอากาศสะอาดฉบับนี้ไม่ได้มองว่าเกษตรกรเป็นผู้ผิดภายใต้ระบบเกษตรเชิงอุตสาหกรรม แต่กลุ่มทุนที่มักได้รับผลประโยชน์สูงสุดจากการทำลายป่าและก่อมลพิษโดยที่ไม่ได้นำต้นทุนทางสุขภาพและสิ่งแวดล้อมมารวมในต้นทุนการผลิตของธุรกิจตนนั้น คือผู้ก่อมลพิษระดับใหญ่ตัวจริงใต้ฝุ่นควัน การคำนึงถึงสิทธิประชาชนและเกษตรกรจึงเป็นหัวใจหลักของกฎหมายอากาศสะอาดภาคประชาชน
“ผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตร” หมายความว่า บุคคลซึ่งประกอบธุรกิจการแปรรูปจำหน่าย การนำเข้าหรือการส่งออกผลิตผลทางการเกษตร
“ห่วงโซ่อุปทานอย่างรอบด้าน” หมายความว่า กระบวนการตรวจสอบธุรกิจอย่างรอบด้านสำหรับการดำเนินธุรกิจที่มีความรับผิดชอบเพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่าการผลิตผลิตภัณฑ์และสินค้าตามพระราชบัญญัตินี้ไม่เกี่ยวโยงกับการก่อให้เกิดหรือร่วมก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศหรือมลพิษทางอากาศข้ามแดน
“ระบบตรวจสอบย้อนกลับ” หมายความว่า ระบบการติดตามแหล่งที่มาสินค้าเกษตร หรือวัตถุดิบ หรือส่วนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งมีจุดประสงค์ส าหรับการบริโภค หรือใช้ในกระบวนการผลิตผลิตภัณฑ์ เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่าแต่ละขั้นตอนของการผลิตสินค้าเกษตรหรือผลิตภัณฑ์นั้นไม่เกี่ยวโยงกับการก่อมลพิษทางอากาศหรือการเผาหรือการทำลายสิ่งแวดล้อม
“ต้นทุนภายนอกหน่วยสุดท้าย” หมายความว่า ต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับภาระอันเนื่องมาจากผลกระทบทางลบที่เกิดขึ้นต่อคุณภาพอากาศ สุขภาพของประชาชน และสวัสดิภาพของสาธารณะ ซึ่งเกิดจากการประกอบกิจการ กิจกรรม หรือบริการ และไม่ได้รวมอยู่ในต้นทุนของผู้ประกอบการ
คำนิยามเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความมุ่งมั่นในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศในระดับโครงสร้าง โดยที่แก้จากต้นกำเนิดมลพิษและโครงสร้างการผลิต ทำให้การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศไม่เป็นเพียงเรื่องของฤดูกาลดังที่เคยเป็นมา และยังเน้นย้ำถึงต้นทุนทางสุขภาพที่สังคมต้องแบกรับอันเป็นผลพวงจากผู้ประกอบการ
หลักการดังต่อไปนี้คือประเด็นหลักที่ภาคประชาชนต้องการให้รักษาไว้ในร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนเหนืออุตสาหกรรม
1. เปิดเผยข้อมูลรอบด้านรายแปลงเกษตร/เกษตรพันธสัญญาอย่างโปร่งใสต่อสาธารณะ
ในมาตรา 111 ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด ระบุถึงการบริหารจัดการปัญหาการเผาในแหล่งกำเนิดภาคเกษตรกรรมว่าจำเป็นต้องประกอบด้วยข้อมูลดังต่อไปนี้
(๑) พื้นที่การเกษตรระดับรายแปลงที่เชื่อมโยงกับหมายเลขประจ าแปลงที่ดิน
สำหรับการปลูกพืชที่มีความเสี่ยงในการก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศจากกระบวนการจัดเตรียม
แปลงกระบวนการผลิต การเก็บเกี่ยว การจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร หรือการตัดไม้ทำลายป่า
(๒) สถานะการครอบครองและสถานะทางกฎหมายของพื้นที่
(๓) ข้อมูลเกี่ยวกับเกษตรกร กลุ่มเกษตรกร เมล็ดพันธุ์ที่ใช้เพาะปลูก การเก็บเกี่ยว การรวบรวม การขนส่ง การขายผลผลิต และสถานที่รับซื้อผลผลิต
(๔) วิธีการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร
(๕) สถิติจำนวนจุดความร้อน พื้นที่เผาไหม้ พื้นที่เผาไหม้ซ้ำซาก และสาเหตุการเกิดไฟไหม้
(๖) พื้นที่แปลงเกษตรที่ได้รับการรับรองมาตรฐานสินค้าเกษตรที่ปลอดจากการเผา
และมาตรฐานการปฏิบัติทางการเกษตรที่ดี
(๗) พื้นที่แปลงเกษตรที่มีศักยภาพหรือต้องการปรับระบบการผลิตเป็นระบบเกษตรกรรม
ที่ไม่ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศ หรือปรับวิธีการจัดการเศษวัสดุการเกษตรเป็นแบบไม่เผา
(๘) ข้อมูลแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศจากการเลี้ยงสัตว์และการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำเชิงพาณิชย์
โดยข้อมูลเหล่านี้ต่อเนื่องไปยังมาตรา 113 ที่ระบุไว้ว่า การกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ออกกฎกระทรวงกำหนดสินค้าเกษตรปลอดการเผาและระบบตรวจสอบย้อนกลับสินค้าเกษตร เพื่อให้ปลอดจากการเผาในทุกขั้นตอนการผลิต โดยอย่างน้อยให้ประกอบด้วย การขึ้นทะเบียนผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรที่ต้องเข้าสู่ระบบ การรับรองและตรวจสอบการผลิต และการเปิดเผยรายชื่อผู้ประกอบธุรกิจทางการเกษตรที่ผ่านการรับรองต่อสาธารณะ
ใจความสำคัญของมาตรานี้คือการ “เปิดเผยรายงานต่อสาธารณะ” ซึ่งจะเป็นความก้าวหน้าสำคัญด้านความโปร่งใสของข้อมูลที่ต้องเปิดเผยให้สาธารณะสามารถตรวจสอบได้ โดยข้อบังคับเหล่านี้ยังครอบคลุมไปถึงระบบเกษตรพันธสัญญาที่ระบุไว้ในมาตรา 119
2. ตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานรอบด้านทั้งในประเทศและข้ามแดน
รายละเอียดข้อมูลรอบด้านรายแปลงดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เพียงภายในประเทศเท่านั้น แต่ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด ฉบับนี้ยังกำหนดถึงการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานให้ครอบคลุมยังการผลิตและนำเข้าข้ามแดน โดยกำหนดไว้ชัดเจนในมาตรา 128-138 ถึงบทบาททั้งภาครัฐและภาคธุรกิจในการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานให้ครอบคลุมทุกมิติ
ให้หน่วยงานของรัฐ: (มาตรา 128-132, 137-138) บริหารจัดการร่วมกันอย่างบูรณาการโดยการประสานความร่วมมือ การเจรจา ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และการบริหารจัดการและกำกับดูแลกิจการใดที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการควบคุมมลพิษทางอากาศข้ามแดน รวมถึงการควบคุมและระงับการนำเข้าและส่งออกผลิตภัณฑ์และสินค้าที่มาจากการผลิต การเก็บเกี่ยว หรือการจัดการวัสดุการเกษตรที่ก่อให้เกิดมลพิษข้ามแดน และทำลายป่า และกำหนดความรับผิดของผู้ก่อให้เกิดมลพิษข้ามแดนหรือผู้ที่เกี่ยวข้องที่อยู่นอกราชอาณาจักร ซึ่งก่อให้เกิดหรือร่วมก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศข้ามแดน ตลอดจนการส่งเสริมและสนับสนุนการป้องกันและแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศข้ามแดน
ให้ผู้ประกอบการ ผู้นำเข้า ผู้ส่งออก หรือผู้ที่เกี่ยวข้อง: (มาตร 133-136) ต้องระบุข้อมูลสำคัญ รวมถึง
-พิกัดทางภูมิศาสตร์ของแปลงปลูก รวมถึงวันที่และระยะเวลาในการผลิตและเก็บเกี่ยว
-ชื่อ ที่อยู่ และข้อมูลในการติดต่อขององค์กรธุรกิจ หรือบุคคลซึ่งจัดหาผลิตภัณฑ์
หรือสินค้า และผู้ประกอบการที่เกี่ยวข้องในห่วงโซ่อุปทาน
-คำรับรองพร้อมทั้งข้อมูลที่สามารถตรวจสอบย้อนกลับว่าปราศจาก
การก่อให้เกิดหรือร่วมก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศข้ามแดน
โดยข้อมูลเหล่านี้จะต้องเปิดเผยไว้ในรายงานประจำปีหรือรายงานอื่นตามกฎหมาย รวมถึงทำรายงานสถานการณ์ประเมินผลกระทบที่เกิดจากมลพิษทางอากาศข้ามแดน หรือความเสี่ยงที่จะก่อบทบาทต่างๆเน้นย้ำถึง การตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานและเงื่อนไขอื่นตามพระราชบัญญัตินี้ไปใช้ประกอบการพิจารณาการส่งออกไปนอกหรือการนำเข้ามาในราชอาณาจักร การตรวจสอบห่วงโซ่อุปทานอย่างรอบด้านทั้งในและนอกราชอาณาจักร รวมถึงการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะอย่างโปร่งใสในรูปแบบที่สามารถเข้าถึงได้ง่าย
3. ปรับโครงสร้างการผลิต
นอกเหนือจากการตรวจสอบห่วงโซ่อุปทาน และการเปิดเผยข้อมูลแล้ว สิ่งที่เป็นทางออกต่อการสร้างการเปลี่ยนแปลงที่ยั่งยืนและเป็นธรรมคือ การปรับโครงสร้างการผลิตทางการเกษตรจากเกษตรที่สร้างความเสี่ยงต่อการก่อมลพิษทางอากาศและการทำลายป่า ไปสู่เกษตรที่ไม่ต้องใช้การเผา รวมถึงลดความจำเป็นในการขยายพื้นที่เพาะปลูกไปประเทศข้างเคียง และส่งเสริมระบบตลาดสินค้าเกษตรที่ปลอดจากการเผาและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม (มาตรา 112)
อย่างไรก็ตาม ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด กำหนดไว้อย่างชัดเจนถึงการใช้ไฟเพื่อเปลี่ยนรูปแบบการทำเกษตร และสิทธิของชนพื้นเมืองชาติพันธุ์ในการใช้ไฟเพื่อทำไร่หมุนเวียน โดยระบุไว้ในมาตรา 117 ว่า “ เว้นแต่เป็นการเผาสำหรับพื้นที่เกษตรกรรมที่อยู่ในช่วงปรับเปลี่ยนโครงสร้างการผลิต หรือการเผาเพื่อกำจัดการแพร่ระบาดของศัตรูพืช หรือในพื้นที่ไร่หมุนเวียน” ดังนั้น ไร่หมุนเวียนจึงได้รับการยกเว้นให้สามารถใช้ไฟได้ตามวัฒนธรรมและวิถีชีวิต
4. กำหนดบทลงโทษหากไม่ทำตามหรือบิดเบือนข้อมูล
การเปิดเผยข้อมูลเป็นหัวใจสำคัญของร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด ดังนั้นมาตรการที่ตามมาจึงเป็นบทลงโทษสำหรับการละเมิดกฎหมายหรือการบิดเบือนข้อมูล ในส่วนกรณีมลพิษทางอากาศข้ามแดน ร่างกฎหมายระบุไว้ว่า ผู้ใดก่อให้เกิดหรือมีส่วนก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน หรือค่าเสียหาย รวมทั้งมีหน้าที่ต้องฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมให้กลับสู่สภาพเดิม หรือใกล้เคียงสภาพเดิม (มาตรา 212) และด้านการบิดเบือนข้อมูลได้ระบุไว้ว่า หากผู้ใดจัดทำและส่งข้อมูลเป็นเท็จหรือบิดเบือนข้อมูล ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินห้าแสนบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
ส่วนด้านบทลงโทษอื่นๆมีหลากหลายเงื่อนไข โดยสำหรับกรณีที่เกี่ยวข้องกับการก่อมลพิษข้ามพรมแดน คือ มาตรา 238 ระบุว่า “ผู้ใดก่อให้เกิดหรือมีส่วนก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศนอกราชอาณาจักรที่แพร่กระจายเข้ามาในราชอาณาจักรจนก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในราชอาณาจักร ต้องระวางโทษปรับไม่เกินสองล้านบาท และปรับอีกไม่เกินวันละหนึ่งล้านบาทตลอดระยะเวลาที่ไม่ได้ปฏิบัติให้ถูกต้องหรือหยุดการกระทำนั้น”
เจตนารมณ์ของร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด คือการคุ้มครองสิทธิต่ออากาศสะอาดของประชาชนด้วยการแก้ปัญหาที่ต้นตอการก่อมลพิษและปัญหาเชิงโครงสร้าง ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดฉบับนี้จึงร่างขึ้นโดยภาคประชาชน ปราศจากอิทธิพลของธุรกิจและอุตสาหกรรม เพื่อปกป้องผลประโยชน์และสุขภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งแตกต่างจากการลงนาม MOU โดยภาคอุตสาหกรรมและตรวจสอบกันเองโดยอุตสาหกรรม หากปัดตกใจความสำคัญเหล่านี้ นอกเหนือจากจะทำให้ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดเหลือเพียงแค่กระดาษแล้ว ต้องถามเจตนารมณ์ของรัฐบาล สมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกผู้แทนราษฎรว่า การเปลี่ยนแปลงเนื้อหาของกฎหมายฉบับนี้ คุณต้องการปกป้องใครกันแน่ “ประชาชนหรือนายทุนอุตสาหกรรม” ?
ถอดความจากเวที เสวนาหัวข้อ มาตรการที่ต้อง “ห้ามปัดตก” ในพ.ร.บ.อากาศสะอาด วันที่ 12 พฤษภาคม 2569 สภาลมหายใจเชียงใหม่ สภาลมหายใจภาคเหนือ มูลนิธิเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน และเครือข่ายอากาศสะอาด (Thailand Can) ณ ห้องประชุมบัวตอง สำนักบริการวิชาการ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
สารบัญ